“国际范”与巴蜀风韵交融 成都世园会各项准备工作基本就绪

残疾赔偿金根据丧失劳动能力的程度，按照国家规定的伤残等级确定，最高不超过国家上年度职工年平均工资的二十倍。

在收到当事人起诉状或者口头起诉之后、正式立案之前，对于未经人民调解、行政调解、行业调解等非诉讼纠纷解决方式调处的案件，要积极引导当事人先行就近、就地选择非诉讼调解组织解决纠纷，力争将矛盾纠纷化解在诉前。2016年6月，最高人民法院发布了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，提出要促进完善行政调解、行政和解、行政裁决等制度，支持行政机关对行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律法规规定的自由裁量权的案件开展行政调解工作……引导促使当事人协商和解。

以承担集中管辖改革试点任务的上海铁路运输法院为例，该院在上海地区率先探索构建了行政诉讼诉前调解机制，并在实践中不断补充和完善运作方式。在诉前调解范围的确定中，对于涉及行政机关行使自由裁量权的案件，需要在诉调分流过程中加以判断，至少应关注两个方面，一是，作为与不作为的选择。要进一步加强与人民调解组织、行政调解组织以及其他调解组织的协调与配合，有条件的基层法院特别是人民法庭应当设立诉前调解工作室或者‘人民调解窗口，充分发挥诉前调解的案件分流作用。为与传统意义上的行政诉讼和解概念相区别，同时又能反映出法官在其中的协调作用和当事人享有的和解权利，最高人民法院司法文件采用了协调和解概念。完善诉调对接工作平台，加强诉讼与非诉讼纠纷解决方式的有机衔接。

因此，对于自由裁量权的案件范围可以作相对宽泛的理解，当事人有调解意愿的，可以纳入诉前调解。在诉前调解程序中的受理、调解员确定、材料移转、送达、结案等环节，设定相应操作流程。以承担集中管辖改革试点任务的上海铁路运输法院为例，该院在上海地区率先探索构建了行政诉讼诉前调解机制，并在实践中不断补充和完善运作方式。

[8]还有的学者认为，行政争议的和解或调解并非基于也不必纠缠于行政权的可处分性，而是基于公众参与所发展起来的一项为处理各种行政争议进行事后协商和沟通，即组织相对人的补充性参与，促使当事人双方互相认可对方的事实证据和法律意见并形成共识的机制。〔12〕该规定第28条第1款规定：特邀调解员不得有下列行为：（一）强迫调解。2.当事人的程序选择权。8.调解员在后续行政诉讼程序中的限制参与。

为推进落实中央部署的多元化纠纷解决机制改革的任务，最高人民法院发布了一系列司法政策文件。有条件的基层人民法院对适宜调解的纠纷，在征求当事人意愿的基础上，引导当事人在登记立案前由特邀调解组织或者特邀调解员先行调解。

6.诉前调解与诉讼程序的衔接。如履行职责案件，当事人为了维护自身利益，向行政机关提出要求履行保护其合法权益的履职申请，其对行政机关未予处理或处理结果不服，向法院提起诉讼。诉前调解以往多适用于民事纠纷，现阶段探索行政诉讼的诉前调解，实际上是对新《行政诉讼法》及立案登记制实施后行政案件显著增长局面的应对，目的是要实现繁简分流，做到简案快审、繁案精审，提升案件办理的效率和效果，有效化解各类行政争议，减少当事人的诉讼成本，不断满足人民群众多元司法需求，让人民群众在行政争议多元化解决机制改革方面有更多获得感。〔15〕胡康生主编：《行政诉讼法释义》，北京师范学院出版社1989年版，第80页。

这个阶段的核心任务是尽最大努力将行政争议解决在诉讼之前。[10]先行调解是在多元化纠纷解决机制改革背景下设立起来的，也是对调解和诉讼衔接机制的落实。法律的修订使行政诉讼调解机制的构建成为必然。新《行政诉讼法》实施后，伴随着行政案件跨行政区划集中管辖改革试点的展开，针对行政案件大量增加的情况，有的地区开始探索行政案件的诉前调解机制，借助诉调中心、诉讼服务中心等诉讼与非诉衔接平台，引入社会力量参与矛盾化解，成为多元化纠纷解决机制的一个重要层面。

〔7〕李广宇：《新行政诉讼法逐条注释》（上），法律出版社2015年版，第2页。〔10〕最高人民法院研究室、最高人民法院民事诉讼法修改研究小组办公室编著：《中华人民共和国民事诉讼法修改条文适用解答》，人民法院出版社2012年版，第186页。

与属地司法行政机关合作，共建调解工作室，保障调解员队伍建设。新《行政诉讼法》规定可调解的三类案件，适用于诉前调解环节。

[2]在新《行政诉讼法》实施之前，法律上是否定行政诉讼调解制度的。（3）当事人要求出具调解文书的，法院立案后制作行政调解书。二是在作为的前提下产生的有关幅度、时间、程序上的选择。除此之外，与该立法目的相适应的另一重大变化，是行政诉讼调解的有限开放。但在诉讼法及其他法律规范中，诉前调解可以被民事调解制度所涵摄，却也一直缺乏明确的法律规范依据。新《行政诉讼法》有关调解的规定，是在原《行政诉讼法》第50条规定的人民法院审理行政案件，不适用调解的基础上所作的修正和补充。

[3] （二）行政诉讼诉前调解的内涵 2010年6月，最高人民法院印发的《关于进一步贯彻调解优先，调判结合工作原则的若干意见》中最早提到了诉前调解，但未作明确定义。（四）泄露调解过程或调解协议内容。

首先，一旦出具行政调解书，意味着该行政争议的处理幅度一定程度上是得到法院认可的，若调解后案件所涉行政处理结果畸轻，则无论是对行政机关以后类似案件的行政裁量，还是对法院以后类似案件的司法裁量，都会产生一定影响。原行政诉讼法规定行政诉讼不适用调解，以往的诉前调解以解决民事纠纷为主。

笔者认为，至少可以从以下几方面予以发展完善。如果一方当事人不履行和解协议，另一方可依据行政调解书申请强制执行。

事实上，随着行政诉讼制度的成长，支持调解的观点也层出不穷。在程序方面，行政调解书具有终结诉讼的效力，并赋予调解协议以强制效力。同时提出要探索建立调解前置程序，探索适用调解前置程序的纠纷范围和案件类型。从高校学者、退休法官、律师中选聘特邀调解员，在全市法院率先探索将行政赔偿、行政补偿及行政机关行使自由裁量权等三类案件纳入诉前调解。

再如行政协议案件，该类案件亦难与行政机关行使自由裁量权案件等同，但该类案件兼具行政性与契约性，相比其他行政案件，当事人具有更多的权利自由处分色彩。原行政诉讼法所确立的行政诉讼不适用调解的原则是基于行政权不得处分原理。

（二）提升行政诉讼诉前调解专业化水平 诉前调解带有浓厚的利益平衡色彩，调解员所具有的专业知识和法律思维能力可以帮助当事人了解和预判进入诉讼程序后司法裁判的可能走向，从而理性衡量诉讼成本和收益，在诉前调解中相对理性地处分权利。〔5〕傅郁林：‘诉前调解与法院的角色，载《法律适用》2009年第4期。

如在功能定位上可以有判断型调解、交涉型调解、教化型调解、治疗型调解等。大量的行政案件虽涉及行政行为的合法性，但公民、法人或者其他组织更关注其合法权益、切身利益能否得到司法保护。

司法审判是定纷止争，实现公平正义的终局路径，但不是唯一路径。但是双方当事人同意延长调解期限的不受此限，但当事人同意延长调解期限的意见应当记录在案。[12]行政诉讼诉前调解的具体流程，可参见下图。行政争议作为行政机关在实施行政管理活动中与行政相对人之间产生的纠纷，具有涉及面广、社会关注程度高、化解难度大等特点。

[6]行政诉讼法修改过程中，一处重大的修改就在于，将解决行政争议写入新《行政诉讼法》第1条，作为行政诉讼的立法目的之一。新《行政诉讼法》虽然确立了行政诉讼有限调解制度，但对调解程序、方式等未作具体规定，对诉前调解也未作规定。

在诉前调解程序设计上，须尊重当事人程序选择权，有利于案件繁简分流和提升司法审判效率，并坚持有别于民事诉讼诉前调解的行政诉讼特质。但当事人要求立案并出具调解书的，需要考虑其中的法律风险。

当事人选择诉前调解的，在符合行政诉讼起诉条件和属于法律规定可以调解案件的范围内，可以纳入诉前调解程序。注重多元化，对接行业组织、行业协会等加入诉调平台，为纠纷解决提供多方面资源。